特朗普接受了“80%的条件”，为何民主党仍拒绝CLARITY法案？

作者：Zen，PANews

北京时间9月16日凌晨，美国参议院就《CLARITY法案》举行关键程序性表决。最终，终止对审议动议辩论的提案以49票赞成、50票反对、1人未投票告败，远未达到推进法案所需的60票门槛。

就在投票前一天，共和党参议员辛西娅·卢米斯、约翰·布瑟曼和蒂姆·斯科特刚刚公布了一份长达635页的最终草案。

共和党方面称，新文本吸收了民主党提出的126项实质性修改。更早公布的谈判结果还显示，特朗普也已经接受了共和党参议员汤姆·蒂利斯和民主党参议员鲁本·加列戈提出的伦理方案中“大约80%”的内容。

这些让步，原本就是为了跨过参议院最难的一道门槛。在共和党仅拥有53席的情况下，CLARITY至少需要部分民主党议员加入，才能凑够终结辩论所需的60票。

然而真正投票时，此前一年多谈判所掩盖的分歧被一次性摊到了台面上。不仅所有参加投票的民主党和独立议员都选择了反对，就连共和党阵营内部也没有完全统一。最初投赞成，最初支持推进法案的蒂利斯，随后也为了保留重新审议的程序性权利而改投反对。

也就是说，即使剔除蒂利斯的策略性改票，共和党距离60票门槛仍有约10票之差。这已经不是争取一两名摇摆议员就能解决的问题，而意味着两党之间仍存在相当大的政治缺口。

更值得追问的是，倘若特朗普已经接受了共和党所称约80%的民主党伦理诉求，为什么剩下的20%，依然足以让所有参加投票的民主党参议员选择反对？

一份看起来已经足够严厉的妥协

与此前版本相比，共和党提交的最终版本，首先扩大了伦理条款对公职人员加密活动的限制范围。

最终草案不仅禁止总统、副总统、国会议员、高级联邦官员和联邦法官等受约束对象亲自创建、铸造、发行数字资产，还专门定义了“赞助（sponsor）”。如果公职人员通过许可、收入分成、交易费或类似协议，为某项具体数字资产的创建、发行或明确推广提供支持，或者授权使用自己的姓名、肖像、职位等进行推广，同样可能受到限制。

其次，新版本首次要求公职人员处理部分与加密企业有关的股权。按照草案，如果受约束对象持有符合条件的“重大经济利益”，必须将相关权益出售，或者转入合格盲目信托。

这里所称的“重大经济利益”，是指公职人员持有某家公司或其子公司价值至少1.5万美元的股权，且这家公司在过去三个日历年的至少一年里，发行或赞助数字资产构成其最大单一收入来源（plurality of revenues）。其并不要求相关收入超过企业总收入的50%，只需要高于其他任何单项收入即可。

在处罚措施上，新版本也明显加强。若公职人员明知且故意违反发行或赞助禁令，除必须上缴相关行为获得的全部利润外，还需缴纳“所得对价20%或50万美元中较高者”的民事罚款。如果违规继续持有应当处置的重大经济利益，同样面临相关权益价值20%或50万美元中较高者的罚款。对于由公职人员违规发行的数字资产，交易平台等数字资产中介不得继续提供交易服务，违规者最高可按每项违规、每日25万美元处罚。

相比7月发布的版本，这一稿还回应了民主党此前提出的两个突出问题。

此前的旧版本包含一项日落条款（sunset clause），其规定相关伦理执法安排在特朗普卸任总统后失效，也就是说下一任司法部将无权就他所犯下的任何违法行为进行执法。而在共和党此次公布的最终文本中，这一限制已经被删除。与此同时，旧版本基本排除了州总检察长等其他主体介入执法的可能，而在新版本中首次加入了州总检察长介入执法的渠道。

因此，从禁止发行和赞助数字资产，到要求处置部分加密企业权益，再到利润追缴、民事罚款以及取消日落条款，共和党确实在最终文本中作出了实质性调整。特朗普及共和党谈判者也据此强调，新版本已经吸收了民主党相当一部分伦理诉求。

可问题在于，民主党现在质疑的重点，已经不只是法案有没有伦理条款，而是这些限制在现实中能否真正被执行。以伊丽莎白·沃伦为代表的民主党人认为，即使这些禁令最终写入法律，特朗普也不会因为无视这些限制而承担任何后果。

隔着两道闸门的执法权

州总检察长的独立执法机制，一直是《CLARITY法案》伦理条款谈判中的一条“红线”。蒂利斯、加列戈等议员此前力主推动扩大州总检察长的作用，民主党参议员安杰拉·奥索布鲁克斯更明确表示，如果司法部拒绝执法，州总检察长也应该拥有介入的权力。

这个问题之所以受到民主党高度关注，一个重要原因在于，他们质疑特朗普任命的司法部长能否独立对特朗普本人执行利益冲突规则。

现任美国司法部长托德·布朗奇，此前曾长期担任特朗普的私人律师。今年7月，在国会听证会上，他还一度口误称“我是他的律师”，随后才改口称自己“曾经是他的律师”。

今年5月，由布朗奇领导的司法部还曾与特朗普方面就其起诉IRS的案件达成和解，计划动用17.76亿美元财政资金设立所谓“反武器化基金”，这一安排一度引发包括部分共和党人在内的质疑，随后被联邦法院以初步禁令阻止，司法部之后正式撤销了设立该基金的命令。

因此，民主党人完全无法信任司法部长会履行职责。而共和党最终版本尽管首次为州总检察长增加了一条介入伦理执法的渠道，但实际上并未改变整个执法结构的核心：对于总统等受约束公职人员，美国司法部长仍然是唯一可以依据该法直接提起民事执法诉讼的主体。

至于州总检察长，得到的权力要小得多。比如在特朗普涉嫌违规的事情上，州总检察长既不能起诉特朗普，也不能自行请求法院对特朗普处以罚款、追缴利润或者强制处置资产。其只能起诉司法部长，用来挑战联邦层面的不执法，请求联邦法院给予禁令救济。

这正是沃伦在程序性投票前，继续猛烈批评新版伦理条款的主要原因。她将共和党的最终方案形容为一块“薄弱的遮羞布（weak fig leaf）”，并在参议院发言中直言，州总检察长不能直接对总统采取执法行动，“他们能做的只是起诉特朗普的前私人律师、也就是司法部长，试图让他采取行动”。

而即便走到这一步，州政府仍然要面对第二道闸门——“主管伦理机构”。

按照最终草案，如果主管伦理机构已经针对某项潜在违规行为出具法律意见，认定相关活动不受伦理条款禁止，州总检察长便不能再依据这一机制提起诉讼。涉及“重大经济利益”时，如果主管伦理机构公布通知，确认相关权益已经出售或者转入合格盲目信托，相应诉讼同样无法提出。

根据现行美国法律，总统以及其他行政部门官员对应的主管伦理机构是美国政府伦理办公室（Office of Government Ethics，OGE）。参议员、众议员和联邦司法人员分别对应参议院伦理委员会、众议院伦理委员会和美国司法会议。

于是，一条看似增加州政府监督能力的制度，实际上形成了两道连续的限制。这也是沃伦及参议院银行委员会民主党阵营认为新版执法机制仍然不足的核心理由——新版本虽然不再完全排除州政府，但真正针对公职人员的直接执法权仍集中在司法部，而行政体系内的伦理机构又保留了阻止州政府诉讼的能力。在这次投票前的参议院发言中，沃伦也将这一安排形容为提供了“关闭执法”的开关。

与此同时，州总检察长对CLARITY法案的不满还不止于总统利益冲突问题。9月14日，纽约州总检察长利蒂希娅·詹姆斯牵头17名来自两党的州总检察长致信国会，敦促参议员反对CLARITY法案。不过，这封信讨论的重点是联邦监管改革是否会反过来削弱各州原有的证券监管和反诈骗执法权的问题。

利蒂希娅·詹姆斯等人认为，法案可能允许SEC“抢先占据州注册机构的权力（preempt state registration authorities）”，而相关措辞又不够清晰，从而增加各州未来打击诈骗、追究违法企业责任时的法律争议。他们警告，这种对SEC联邦优先权的扩大不仅可能影响数字资产，还可能赋予SEC更广泛的自由裁量空间，改变长期以来联邦与州证券监管之间的边界。

因此，州政府围绕CLARITY实际提出了两条不同方向的质疑：一条是增加权限，获得真正独立的直接执法权；另一条则是维护现有权力，避免各州原本已经拥有的投资者保护和证券执法权限被削弱。

不追溯旧收益，也未彻底切断现有利益

除了执法机制之外，最终版本另一个让民主党不满意的地方，是它并没有要求公职人员与既有加密财富彻底切割。

首先是时间问题。最终文本规定，数字资产伦理章节原则上最迟在法案生效360天后实施。如果相关最终规则提前完成，也可能在规则正式公布60天后提前生效。

更重要的是，草案明确规定，禁止公职人员发行或赞助数字资产的条款，只适用于伦理章节生效当天或之后发行、赞助的数字资产。这意味着，即便现版本法案落地，也不能依据这套新的伦理规则，追溯特朗普此前发行$TRUMP等行为，更不能利用其中的利润追缴机制，把法案生效前已经获得的相关收入重新追回。

不过，不追溯并不等同于特朗普现有的所有加密利益都会直接获得豁免。若符合“重大经济利益”的定义，则必须在伦理章节正式生效前完成处置。可对于民主党来说，问题在于，这里的“处置”不是强制出售，还可以将其转入合格盲目信托。

盲目信托切断了资产管理权和信息获取，相关资产交给独立受托人之后，受约束的公职人员不能再参与日常投资决策，也不能随意了解受托人的买卖操作。共和党版本CLARITY法案还进一步规定，只要权益已经合法转入盲目信托，此后受托人以及信托投资企业的行为，包括继续发行或赞助数字资产，原则上都不会被归因于该公职人员。

但失去控制权，并不影响经济利益。按照美国现行《政府伦理法》，合格盲目信托并不要求原所有人放弃最终受益权。公职人员本人、配偶或者符合条件的子女仍然可以是信托本金和收益的受益人。也就是说，一名官员不知道受托人如何管理资产，但仍然能够从这些资产的收益和升值中获益。

这也是民主党与共和党在伦理条款上的一个根本分歧。

共和党版本更关注如何切断总统对私人资产的直接控制，他们认为只要总统不能亲自管理企业、决定投资、掌握具体交易信息，就能够已经降低利用公权力主动经营私人财富的风险。

而部分强硬派民主党人要求的，则是更彻底的经济利益剥离。在他们看来，即使具体投资操作已经交给第三方，可总统制定整个加密行业政策时仍然存在潜在的经济利益关联。

更何况，并不是所有加密企业股权都会触发“重大经济利益”的要求。

按照上文提到的法案对“重大经济利益”的定义，一家公司即使高度依赖加密业务，也不一定落入这一范围。例如，某企业同时拥有代币销售、稳定币储备收益、交易费、借贷、托管、投资收益等多元化业务，只要“发行或赞助数字资产”的收入不是其中最大的单项收入，就无法满足“重大经济利益”对企业收入结构设定的前提条件。

这也意味着，对于World Liberty Financial这类业务和持股结构较为复杂的企业，仅凭其加密属性，很难直接判断相关权益是否一定受到限制。最终是否适用，仍取决于具体法律实体的收入构成、特朗普实际持有的权益，以及不同收入如何被监管机构归类。

那些既有的长期授权和收入分成协议，目前也基本是一笔算不清糊涂账。法案明确不追溯生效前已经发行或赞助的数字资产，但如果一份此前签署的品牌授权、收入分成或者推广协议在法案生效后仍然持续履行，它究竟属于已经完成的“既有赞助”，还是仍在持续发生的“赞助行为”，最终文本并没有把所有情况完全说清，后续仍需要主管伦理机构作进一步解释。

此外，在家庭成员范围上，同样留下了明显缺口。最终文本明确约束公职人员本人及其配偶，但没有将成年子女纳入受限对象。也就是说，特朗普总统的儿子们，并不会受到发币、赞助或持有“重大经济利益”等禁令约束。

那么即使他们利用自身作为总统家族成员的知名度和商业影响力参与加密项目，只要相关行为没有进一步触发特朗普本人的利益关系，CLARITY的这套伦理条款仍不可适用。

这也正是民主党在投票前最后提出的修改之一：扩大伦理条款的家庭成员范围，将特朗普的成年子女纳入限制。不过，共和党最终没有接受这一要求。

CLARITY法案之争“最后的20%”

加密行业希望国会结束长期存在的监管不确定性，为数字资产建立一套更稳定的市场规则，这本身也是CLARITY法案获得跨党派推动的重要原因。

但这项立法在关键的十字路口，又面临一个极为特殊的现实。

拥有规模可观的加密商业利益的美国总统，同时掌握司法部、行政监管机构负责人任命以及大量政策执行权。在这种情况下，伦理条款已经很难再被视为CLARITY法案的边缘附文，而成为了这部法律能否获得足够政治支持的核心问题之一。

民主党始终追问的，是这套制度究竟有没有真正切断总统私人加密财富与公共监管权力之间的利益联系。

如果负责解释部分规则的仍是总统行政体系内的伦理机构，直接针对总统执法的权力仍集中于司法部；如果既有代币收入不受追溯，符合条件的企业权益又可以通过盲目信托继续保留受益权；如果成年子女仍不在伦理条款的直接覆盖范围内，那么即便法案写入了发币禁令、利益处置和民事处罚，部分民主党人仍会认为这种切割并不彻底。

因此，CLARITY最后争夺的，是一个更根本的问题：当国会准备为整个加密行业重新制定规则时，制定和执行这些规则的人，究竟应该与这个行业保持多远的经济距离。

共和党方面此前称，特朗普已经接受蒂利斯与加列戈伦理方案中大约80%的内容。但9月15日的程序性投票最终未能跨过60票门槛，也说明剩下的分歧并不是一个可以轻易忽略的“20%”。

对于这场谈判而言，真正决定CLARITY命运的，恰恰可能就是这最后的20%。