트럼프가 '80% 조건'을 수용했는데도 민주당이 CLARITY 법안을 거부한 이유는?

저자: Zen, PANews

베이징 시간 9월 16일 새벽, 미국 상원은 《CLARITY 법안》에 대한 핵심 절차적 표결을 진행했다. 최종적으로 심의 동의안 토론 종결을 위한 발의는 찬성 49표, 반대 50표, 기권 1표로 부결되었으며, 법안 추진에 필요한 60표 문턱에 크게 미치지 못했다.

투표 하루 전, 공화당 상원의원 신시아 루미스, 존 부저먼, 팀 스콧은 방금 635페이지에 달하는 최종 초안을 공개했다.

공화당 측은 새 문안이 민주당이 제안한 126건의 실질적 수정 사항을 반영했다고 밝혔다. 앞서 공개된 협상 결과에 따르면, 트럼프는 공화당 상원의원 톰 틸리스와 민주당 상원의원 루벤 갈레고가 제안한 윤리 방안 중 '약 80%'를 수용한 것으로 나타났다.

이러한 양보는 애초에 상원에서 가장 넘기 어려운 문턱을 넘기 위한 것이었다. 공화당이 53석에 불과한 상황에서 CLARITY 법안은 토론 종결에 필요한 60표를 확보하려면 최소한 일부 민주당 의원의 합류가 필요했다.

그러나 실제 투표에서 1년여 간의 협상이 가려왔던 이견이 한꺼번에 수면 위로 드러났다. 투표에 참여한 모든 민주당 의원과 무소속 의원이 반대표를 던졌을 뿐만 아니라, 공화당 내부에서도 의견이 완전히 통일되지 않았다. 처음에 법안 추진에 찬성표를 던졌던 틸리스 의원도 이후 재심의 절차적 권리를 보존하기 위해 반대표로 돌아섰다.

즉, 틸리스의 전략적 표 변경을 제외하더라도 공화당은 60표 문턱까지 약 10표가 부족했다. 이는 한두 명의 부동층 의원을 설득해서 해결될 문제가 아니라, 양당 간에 여전히 상당한 정치적 간극이 존재함을 의미한다.

더욱 주목할 점은, 트럼프가 공화당이 주장하는 민주당 윤리 요구의 약 80%를 수용했다면, 나머지 20%가 왜 투표에 참여한 모든 민주당 상원의원이 반대하도록 만들었는가 하는 것이다.

충분히 엄격해 보이는 타협안

이전 버전과 비교해 공화당이 제출한 최종 버전은 우선 윤리 조항의 공직자 암호화폐 활동 제한 범위를 확대했다.

최종 초안은 대통령, 부통령, 국회의원, 고위 연방 공무원, 연방 판사 등 규제 대상자가 직접 디지털 자산을 생성, 주조, 발행하는 것을 금지할 뿐만 아니라 '스폰서(sponsor)'를 별도로 정의했다. 공직자가 라이선스, 수익 분배, 거래 수수료 또는 유사한 계약을 통해 특정 디지털 자산의 생성, 발행 또는 명시적 홍보를 지원하거나, 자신의 이름, 초상, 직위 등의 사용을 승인하여 홍보하는 경우에도 동일하게 제한될 수 있다.

둘째, 새 버전은 처음으로 공직자가 일부 암호화폐 기업 관련 지분을 처리하도록 요구했다. 초안에 따르면, 규제 대상자가 적격한 '중대한 경제적 이익'을 보유한 경우 관련 권익을 매각하거나 적격 블라인드 트러스트로 이전해야 한다.

여기서 '중대한 경제적 이익'이란 공직자가 특정 회사 또는 그 자회사의 지분을 최소 1만 5천 달러 이상 보유하고, 해당 회사가 지난 3개 역년 중 최소 1년 동안 디지털 자산 발행 또는 후원이 최대 단일 수익원(plurality of revenues)을 구성한 경우를 말한다. 관련 수익이 기업 총수익의 50%를 초과할 필요는 없으며, 다른 어떤 단일 수익보다 높기만 하면 된다.

처벌 조치도 새 버전에서 대폭 강화되었다. 공직자가 발행 또는 후원 금지 조항을 고의로 위반한 경우, 관련 행위로 얻은 모든 이익을 반환해야 할 뿐만 아니라 '취득 대가의 20% 또는 50만 달러 중 높은 금액'의 민사 벌금을 납부해야 한다. 처분해야 할 중대한 경제적 이익을 계속 보유하는 위반 행위에 대해서도 관련 권익 가치의 20% 또는 50만 달러 중 높은 금액의 벌금이 부과된다. 공직자가 위법하게 발행한 디지털 자산에 대해 거래 플랫폼 등 디지털 자산 중개자는 거래 서비스를 계속 제공할 수 없으며, 위반자는 건당, 일당 최대 25만 달러의 벌금을 부과받을 수 있다.

7월에 발표된 버전과 비교해 이번 초안은 민주당이 이전에 제기한 두 가지 두드러진 문제에도 대응했다.

이전 구버전에는 일몰 조항(sunset clause)이 포함되어 있었는데, 관련 윤리 집행 조치가 트럼프 대통령 퇴임 후 효력을 상실하도록 규정했다. 즉, 차기 법무부는 그가 저지른 어떠한 위법 행위에 대해서도 집행할 권한이 없게 되는 것이었다. 그러나 공화당이 이번에 공개한 최종 문안에서는 이 제한이 삭제되었다. 동시에 구버전은 주 검찰총장 등 다른 주체의 집행 개입 가능성을 사실상 배제했지만, 새 버전에서는 처음으로 주 검찰총장이 집행에 개입할 수 있는 경로가 추가되었다.

따라서 디지털 자산 발행 및 후원 금지, 일부 암호화폐 기업 권익 처분 요구, 이익 환수, 민사 벌금, 일몰 조항 삭제에 이르기까지 공화당은 최종 문안에서 실질적인 조정을 단행했다. 트럼프와 공화당 협상가들도 이를 근거로 새 버전이 민주당의 상당 부분 윤리 요구를 반영했다고 강조했다.

하지만 문제는 민주당이 현재 의문을 제기하는 핵심이 법안에 윤리 조항이 있는지 여부가 아니라, 이러한 제한이 현실에서 실제로 집행될 수 있는지 여부라는 점이다. 엘리자베스 워런을 비롯한 민주당 의원들은 이러한 금지 조항이 최종적으로 법률로 제정되더라도 트럼프가 이러한 제한을 무시해도 아무런 결과를 치르지 않을 것이라고 본다.

두 개의 수문으로 가로막힌 집행권

주 검찰총장(주 법무장관)의 독립적 집행 메커니즘은 《CLARITY 법안》 윤리 조항 협상에서 줄곧 '레드라인'이었다. 틸리스, 갈레고 등 의원들은 앞서 주 검찰총장의 역할 확대를 강력히 추진했으며, 민주당 상원의원 앤절라 오소브룩스는 법무부가 집행을 거부할 경우 주 검찰총장도 개입할 권한을 가져야 한다고 더욱 명확히 밝혔다.

이 문제가 민주당의 높은 관심을 받는 중요한 이유 중 하나는, 트럼프가 임명한 법무장관이 트럼프 본인에 대한 이해충돌 규정을 독립적으로 집행할 수 있을지에 대한 의구심 때문이다.

현 미국 법무장관 토드 블란치는 이전에 트럼프의 개인 변호사로 오랫동안 활동했다. 올해 7월 국회 청문회에서 그는 한때 "저는 그의 변호사입니다"라고 말실수를 한 뒤 "예전에 그의 변호사였습니다"라고 정정하기도 했다.

올해 5월, 블란치가 이끄는 법무부는 트럼프 측과 IRS 기소 사건에 대해 합의에 도달했으며, 17억 7,600만 달러의 재정 자금을 사용해 소위 '반무기화 기금'을 설립할 계획이었다. 이 조치는 일부 공화당 의원을 포함한 의문을 불러일으켰고, 이후 연방 법원의 예비 금지 명령으로 저지되었으며, 법무부는 이후 공식적으로 해당 기금 설립 명령을 철회했다.

따라서 민주당은 법무장관이 직무를 수행할 것이라고 전혀 신뢰할 수 없다. 공화당 최종 버전은 처음으로 주 검찰총장에게 윤리 집행에 개입할 수 있는 경로를 추가했지만, 실제로는 전체 집행 구조의 핵심을 바꾸지 않았다. 대통령 등 규제 대상 공직자에 대해 미국 법무장관은 여전히 해당 법에 따라 직접 민사 집행 소송을 제기할 수 있는 유일한 주체이다.

주 검찰총장이 얻은 권한은 훨씬 작다. 예를 들어 트럼프의 위반 혐의 사안에서 주 검찰총장은 트럼프를 상대로 소송을 제기할 수도, 법원에 트럼프에 대한 벌금 부과, 이익 환수 또는 자산 강제 처분을 직접 요청할 수도 없다. 단지 법무장관을 상대로 연방 차원의 집행 거부에 이의를 제기하고, 연방 법원에 금지 명령 구제를 요청하는 소송만 제기할 수 있다.

이것이 바로 워런이 절차적 투표 전에 새 윤리 조항을 계속 맹비난한 주요 이유이다. 그녀는 공화당의 최종 방안을 '빈약한 무화과 잎(weak fig leaf)'에 비유하며, 상원 연설에서 주 검찰총장이 대통령을 직접 집행할 수 없다고 직설적으로 말했다. "그들이 할 수 있는 것은 트럼프의 전 개인 변호사, 즉 법무장관을 상대로 소송을 제기하여 그가 조치를 취하도록 시도하는 것뿐입니다."

그리고 이 단계까지 가더라도 주 정부는 두 번째 수문인 '관할 윤리 기관'에 직면해야 한다.

최종 초안에 따르면, 관할 윤리 기관이 특정 잠재적 위반 행위에 대해 법적 의견을 제시하여 관련 활동이 윤리 조항에 의해 금지되지 않는다고 판단한 경우, 주 검찰총장은 더 이상 이 메커니즘에 따라 소송을 제기할 수 없다. '중대한 경제적 이익'과 관련해서도 관할 윤리 기관이 관련 권익이 매각되었거나 적격 블라인드 트러스트로 이전되었음을 확인하는 통지를 공표하면 해당 소송 역시 제기할 수 없다.

현행 미국 법률에 따르면, 대통령 및 기타 행정부 공무원에 대한 관할 윤리 기관은 미국 정부윤리청(Office of Government Ethics, OGE)이다. 상원의원, 하원의원, 연방 사법 공무원은 각각 상원 윤리위원회, 하원 윤리위원회, 미국 사법회의에 해당한다.

이로써 주 정부의 감독 능력을 강화하는 것처럼 보이는 제도는 실제로는 두 개의 연속적인 제한을 형성한다. 이것이 워런과 상원 은행위원회 민주당 진영이 새 집행 메커니즘이 여전히 불충분하다고 판단하는 핵심 이유이기도 하다. 새 버전은 더 이상 주 정부를 완전히 배제하지 않지만, 공직자에 대한 직접적인 집행권은 여전히 법무부에 집중되어 있고, 행정 체계 내의 윤리 기관은 주 정부의 소송을 저지할 수 있는 능력을 보유하고 있다. 이번 투표 전 상원 연설에서 워런은 이러한 조치가 '집행을 차단하는' 스위치를 제공하는 것이라고 묘사했다.

한편, 주 검찰총장들의 CLARITY 법안에 대한 불만은 대통령 이해충돌 문제에만 국한되지 않는다. 9월 14일, 뉴욕주 검찰총장 레티샤 제임스가 주도한 17명의 초당적 주 검찰총장들이 의회에 서한을 보내 상원의원들에게 CLARITY 법안에 반대할 것을 촉구했다. 다만 이 서한에서 논의된 핵심은 연방 규제 개혁이 각 주의 기존 증권 규제 및 사기 방지 집행권을 오히려 약화시킬 수 있는지 여부였다.

레티샤 제임스 등은 이 법안이 SEC가 '주 등록 기관의 권한을 선점(preempt state registration authorities)'하도록 허용할 수 있으며, 관련 문구가 충분히 명확하지 않아 각 주가 향후 사기 단속 및 위법 기업 책임 추궁 시 법적 분쟁이 증가할 수 있다고 본다. 그들은 SEC 연방 우선권의 확대가 디지털 자산에만 영향을 미치는 것이 아니라 SEC에 더 광범위한 재량권을 부여하여 오랜 기간 유지되어 온 연방과 주 증권 규제 간의 경계를 바꿀 수 있다고 경고했다.

따라서 주 정부는 CLARITY 법안을 둘러싸고 실제로 두 가지 다른 방향의 의문을 제기했다. 하나는 권한을 확대하여 진정으로 독립적인 직접 집행권을 확보하는 것이고, 다른 하나는 기존 권한을 유지하여 각 주가 이미 보유한 투자자 보호 및 증권 집행 권한이 약화되는 것을 방지하는 것이다.

과거 수익 소급 적용하지 않고, 기존 이익도 완전히 차단하지 않아

집행 메커니즘 외에도 최종 버전에 대해 민주당이 불만을 품는 또 다른 이유는, 공직자들이 기존 암호화폐 자산과 완전히 결별하도록 요구하지 않았다는 점이다.

우선 시간 문제이다. 최종 문안은 디지털 자산 윤리 장이 원칙적으로 법안 발효 후 360일 이내에 시행되도록 규정했다. 관련 최종 규칙이 조기에 완성되면 규칙 공식 발표 60일 후에 조기 발효될 수도 있다.

더 중요한 것은, 초안이 공직자의 디지털 자산 발행 또는 후원 금지 조항이 윤리 장 발효일 당일 또는 이후에 발행되거나 후원된 디지털 자산에만 적용된다고 명시적으로 규정했다는 점이다. 이는 현 버전의 법안이 통과되더라도 이 새로운 윤리 규정에 따라 트럼프의 이전 $TRUMP 발행 등의 행위를 소급 적용할 수 없으며, 더욱이 이익 환수 메커니즘을 이용해 법안 발효 전에 이미 취득한 관련 수익을 다시 회수할 수 없음을 의미한다.

그러나 소급 적용하지 않는다는 것이 트럼프의 기존 모든 암호화폐 이익이 직접 면제된다는 뜻은 아니다. '중대한 경제적 이익'의 정의에 부합하면 윤리 장이 정식 발효되기 전에 처분을 완료해야 한다. 하지만 민주당에게 문제는 여기서 '처분'이 강제 매각이 아니라 적격 블라인드 트러스트로의 이전도 가능하다는 점이다.

블라인드 트러스트는 자산 관리권과 정보 접근을 차단한다. 관련 자산이 독립 수탁자에게 이전된 후 규제 대상 공직자는 일상적인 투자 결정에 참여할 수 없고, 수탁자의 매매 활동을 임의로 알 수도 없다. 공화당 버전의 CLARITY 법안은 권익이 합법적으로 블라인드 트러스트에 이전된 경우, 이후 수탁자 및 신탁 투자 기업의 행위(디지털 자산 발행 또는 후원 지속 포함)는 원칙적으로 해당 공직자에게 귀속되지 않는다고 추가로 규정했다.

그러나 통제권 상실이 경제적 이익에 영향을 미치는 것은 아니다. 현행 미국 《정부윤리법》에 따르면, 적격 블라인드 트러스트는 원 소유자가 최종 수익권을 포기하도록 요구하지 않는다. 공직자 본인, 배우자 또는 적격 자녀는 여전히 신탁 원금과 수익의 수익자가 될 수 있다. 즉, 공직자는 수탁자가 자산을 어떻게 관리하는지 알지 못하지만, 여전히 이러한 자산의 수익과 가치 상승으로부터 이익을 얻을 수 있다.

이것이 민주당과 공화당 간 윤리 조항에 대한 근본적인 이견이기도 하다.

공화당 버전은 대통령의 사적 자산에 대한 직접적인 통제를 차단하는 데 더 중점을 둔다. 그들은 대통령이 기업을 직접 관리하거나, 투자를 결정하거나, 구체적인 거래 정보를 파악할 수 없다면 공권력을 이용해 사적 자산을 적극적으로 운영할 위험을 이미 낮출 수 있다고 본다.

반면 일부 강경파 민주당 의원들이 요구하는 것은 더욱 철저한 경제적 이익의 분리이다. 그들의 관점에서는 구체적인 투자 운영이 제3자에게 이전되더라도 대통령이 암호화폐 산업 전체의 정책을 수립할 때 여전히 잠재적인 경제적 이해관계가 존재한다.

게다가 모든 암호화폐 기업 지분이 '중대한 경제적 이익' 요건을 충족하는 것은 아니다.

앞서 언급한 법안의 '중대한 경제적 이익' 정의에 따르면, 한 기업이 암호화폐 사업에 크게 의존하더라도 반드시 이 범위에 해당하는 것은 아니다. 예를 들어, 어떤 기업이 토큰 판매, 스테이블코인 준비금 수익, 거래 수수료, 대출, 수탁, 투자 수익 등 다양한 사업을 동시에 보유하고 있다면, '디지털 자산 발행 또는 후원' 수익이 그중 가장 큰 단일 수익이 아닌 한 '중대한 경제적 이익'이 기업 수익 구조에 설정한 전제 조건을 충족할 수 없다.

이는 월드 리버티 파이낸셜(World Liberty Financial)과 같이 사업 및 지분 구조가 복잡한 기업의 경우, 단순히 암호화폐 속성만으로 관련 권익이 반드시 제한되는지 직접 판단하기 어렵다는 것을 의미한다. 최종 적용 여부는 여전히 구체적인 법적 실체의 수익 구성, 트럼프가 실제로 보유한 권익, 그리고 다양한 수익이 규제 기관에 의해 어떻게 분류되는지에 달려 있다.

기존의 장기 라이선스 및 수익 분배 계약도 현재로서는 기본적으로 오리무중 상태이다. 법안은 발효 전에 이미 발행 또는 후원된 디지털 자산에 대해 소급 적용하지 않음을 명확히 하고 있지만, 이전에 체결된 브랜드 라이선스, 수익 분배 또는 홍보 계약이 법안 발효 후에도 계속 이행되는 경우, 그것이 이미 완료된 '기존 후원'에 속하는지, 아니면 여전히 지속 중인 '후원 행위'인지 최종 문안은 모든 상황을 완전히 명확히 규정하지 않았으며, 향후 관할 윤리 기관의 추가 해석이 필요하다.

또한 가족 구성원 범위에서도 뚜렷한 공백이 남아 있다. 최종 문안은 공직자 본인과 배우자를 명시적으로 규제하지만, 성년 자녀는 규제 대상에 포함하지 않았다. 즉, 트럼프 대통령의 아들들은 코인 발행, 후원 또는 '중대한 경제적 이익' 보유 등의 금지 조항에 구속되지 않는다.

따라서 그들이 대통령 가족 구성원으로서의 인지도와 상업적 영향력을 이용해 암호화폐 프로젝트에 참여하더라도, 관련 행위가 트럼프 본인의 이해관계를 추가로 촉발하지 않는 한 CLARITY의 이 윤리 조항은 여전히 적용될 수 없다.

이것이 바로 민주당이 투표 전에 마지막으로 제안한 수정 사항 중 하나이기도 하다. 윤리 조항의 가족 구성원 범위를 확대하여 트럼프의 성년 자녀를 제한 대상에 포함시키는 것이다. 그러나 공화당은 결국 이 요구를 받아들이지 않았다.

CLARITY 법안 쟁점의 '마지막 20%'

암호화폐 업계는 의회가 장기간 지속된 규제 불확실성을 종식하고 디지털 자산에 대한 보다 안정적인 시장 규칙을 수립하기를 희망한다. 이는 CLARITY 법안이 초당적 추진력을 얻은 중요한 이유이기도 하다.

그러나 이 입법은 중요한 갈림길에서 매우 특수한 현실에 직면해 있다.

상당한 규모의 암호화폐 사업 이익을 보유한 미국 대통령이 동시에 법무부, 행정 규제 기관 책임자 임명권과 막대한 정책 집행권을 쥐고 있다. 이러한 상황에서 윤리 조항은 더 이상 CLARITY 법안의 주변적 부속 조항으로 간주되기 어려우며, 이 법이 충분한 정치적 지지를 얻을 수 있는지 여부를 결정하는 핵심 문제 중 하나가 되었다.

민주당이 끊임없이 추궁하는 것은 이 제도가 대통령의 사적 암호화폐 자산과 공공 규제 권력 간의 이해관계를 진정으로 차단했는지 여부이다.

일부 규칙 해석을 담당하는 기관이 여전히 대통령 행정 체계 내의 윤리 기관이고, 대통령을 직접 겨냥한 집행 권한이 여전히 법무부에 집중되어 있다면; 기존 토큰 수익이 소급 적용되지 않고, 적격 기업 권익이 블라인드 트러스트를 통해 수익권을 계속 보유할 수 있다면; 성년 자녀가 여전히 윤리 조항의 직접적인 적용 범위에 포함되지 않는다면, 법안에 코인 발행 금지, 이익 처분, 민사 처벌이 명시되더라도 일부 민주당 의원들은 이러한 분리가 철저하지 않다고 여전히 판단할 것이다.

따라서 CLARITY가 마지막으로 다투는 것은 더 근본적인 문제이다. 의회가 암호화폐 산업 전체를 위한 규칙을 새로 제정하려 할 때, 이러한 규칙을 제정하고 집행하는 사람들이 과연 이 산업과 얼마나 경제적 이해관계의 거리를 유지해야 하는가 하는 것이다.

공화당 측은 앞서 트럼프가 틸리스와 갈레고의 윤리 방안 중 약 80%를 수용했다고 밝혔다. 그러나 9월 15일의 절차적 투표가 결국 60표 문턱을 넘지 못한 것은, 남은 이견이 결코 쉽게 무시할 수 있는 '20%'가 아님을 보여준다.

이번 협상에서 CLARITY 법안의 운명을 실제로 결정하는 것은 바로 이 마지막 20%일 수 있다.