Trump aceitou "80% das condições": porque é que os Democratas continuam a rejeitar a lei CLARITY?

Autor: Zen, PANews

Na madrugada de 16 de setembro, hora de Pequim (UTC+8), o Senado dos EUA realizou uma votação processual crucial sobre a lei CLARITY. No final, a moção para encerrar o debate sobre a proposta foi rejeitada por 49 votos a favor, 50 contra e 1 abstenção, muito aquém dos 60 votos necessários para avançar com o projeto.

Apenas um dia antes da votação, os senadores republicanos Cynthia Lummis, John Boozman e Tim Scott tinham divulgado um projeto final de 635 páginas.

Os republicanos afirmaram que o novo texto incorporou 126 alterações substantivas propostas pelos democratas. Resultados de negociações divulgados anteriormente também mostraram que Trump já tinha aceite "cerca de 80%" do pacote ético proposto pelo senador republicano Thom Tillis e pelo senador democrata Ruben Gallego.

Estas concessões destinavam-se originalmente a ultrapassar a barreira mais difícil do Senado. Com apenas 53 assentos republicanos, a CLARITY precisava de pelo menos alguns senadores democratas para alcançar os 60 votos necessários para encerrar o debate.

No entanto, na votação real, as divergências que tinham sido encobertas por mais de um ano de negociações vieram todas à tona de uma só vez. Não só todos os senadores democratas e independentes que votaram se opuseram, como também o campo republicano não esteve totalmente unido. Tillis, que inicialmente votou a favor e apoiou o avanço do projeto, mudou depois o voto para contra, a fim de preservar o direito processual de reconsideração.

Ou seja, mesmo excluindo a mudança estratégica de voto de Tillis, os republicanos ainda estavam a cerca de 10 votos do limiar dos 60 votos. Isto já não é um problema que se resolva conquistando um ou dois senadores indecisos, mas sim um sinal de que existe uma lacuna política considerável entre os dois partidos.

A questão que merece ainda mais atenção é: se Trump já aceitou cerca de 80% das exigências éticas dos democratas, como afirmam os republicanos, porque é que os restantes 20% ainda foram suficientes para que todos os senadores democratas que votaram se opusessem?

Um compromisso que parece suficientemente rigoroso

Em comparação com as versões anteriores, a versão final apresentada pelos republicanos alargou, em primeiro lugar, o âmbito das restrições éticas às atividades relacionadas com criptomoedas por parte de funcionários públicos.

O projeto final não só proíbe o presidente, o vice-presidente, os membros do Congresso, os altos funcionários federais e os juízes federais, entre outras pessoas sujeitas a restrições, de criar, cunhar ou emitir pessoalmente ativos digitais, como também define especificamente o termo "patrocínio (sponsor)". Se um funcionário público apoiar a criação, emissão ou promoção explícita de um ativo digital específico através de licenciamento, partilha de receitas, taxas de transação ou acordos semelhantes, ou autorizar a utilização do seu nome, imagem, cargo, etc., para promoção, também poderá estar sujeito a restrições.

Em segundo lugar, a nova versão exige pela primeira vez que os funcionários públicos alienem certas participações acionistas relacionadas com empresas de criptomoedas. De acordo com o projeto, se uma pessoa sujeita a restrições detiver um "interesse económico significativo" elegível, deve vender os direitos relevantes ou transferi-los para um fideicomisso cego qualificado.

O chamado "interesse económico significativo" refere-se à detenção por um funcionário público de participações no valor de pelo menos 15.000 dólares numa empresa ou nas suas subsidiárias, e essa empresa, em pelo menos um dos três anos civis anteriores, teve a emissão ou patrocínio de ativos digitais como a sua maior fonte única de receitas (plurality of revenues). Não exige que as receitas relevantes excedam 50% das receitas totais da empresa, apenas que sejam superiores a qualquer outra rubrica individual.

As sanções também foram significativamente reforçadas na nova versão. Se um funcionário público violar consciente e deliberadamente a proibição de emissão ou patrocínio, além de ter de entregar todos os lucros obtidos com a conduta relevante, terá de pagar uma coima civil correspondente ao "maior valor entre 20% da contrapartida recebida ou 500.000 dólares". Se continuar a deter indevidamente um interesse económico significativo que deveria ter sido alienado, estará igualmente sujeito a uma coima correspondente ao maior valor entre 20% do valor dos direitos relevantes ou 500.000 dólares. Para os ativos digitais emitidos ilegalmente por funcionários públicos, os intermediários de ativos digitais, como as plataformas de negociação, não podem continuar a prestar serviços de negociação, e os infratores podem ser punidos com até 250.000 dólares por cada violação e por cada dia.

Em comparação com a versão publicada em julho, este texto também respondeu a duas questões proeminentes levantadas anteriormente pelos democratas.

A versão antiga continha uma cláusula de caducidade (sunset clause) que estipulava que as disposições de aplicação ética expirariam após o mandato de Trump, o que significava que o próximo Departamento de Justiça não teria autoridade para aplicar a lei relativamente a quaisquer violações por ele cometidas. No texto final agora divulgado pelos republicanos, esta restrição foi eliminada. Ao mesmo tempo, a versão antiga excluía basicamente a possibilidade de intervenção de outras entidades, como os procuradores-gerais dos estados, enquanto a nova versão introduz pela primeira vez um canal para a intervenção dos procuradores-gerais estaduais.

Portanto, desde a proibição de emissão e patrocínio de ativos digitais, passando pela exigência de alienação de certas participações em empresas de criptomoedas, até à recuperação de lucros, coimas civis e eliminação da cláusula de caducidade, os republicanos fizeram de facto ajustes substanciais no texto final. Trump e os negociadores republicanos sublinharam, com base nisso, que a nova versão já incorporou uma parte considerável das exigências éticas dos democratas.

O problema, porém, é que o foco das críticas dos democratas já não é apenas a existência de cláusulas éticas na lei, mas sim se essas restrições podem realmente ser aplicadas na prática. Os democratas, liderados por Elizabeth Warren, consideram que, mesmo que estas proibições sejam finalmente consagradas na lei, Trump não sofrerá quaisquer consequências por ignorar essas restrições.

O poder de aplicação atrás de duas barreiras

O mecanismo de aplicação independente pelos procuradores-gerais dos estados tem sido uma "linha vermelha" nas negociações sobre as cláusulas éticas da lei CLARITY. Tillis, Gallego e outros senadores tinham defendido anteriormente o alargamento do papel dos procuradores-gerais estaduais, e a senadora democrata Angela Alsobrooks afirmou explicitamente que, se o Departamento de Justiça se recusar a aplicar a lei, os procuradores-gerais dos estados também deveriam ter o poder de intervir.

Uma razão importante para a grande atenção dos democratas a esta questão é a dúvida sobre se o procurador-geral nomeado por Trump pode aplicar de forma independente as regras de conflito de interesses ao próprio Trump.

O atual procurador-geral dos EUA, Todd Blanche, foi durante muito tempo advogado pessoal de Trump. Em julho deste ano, numa audiência no Congresso, chegou a cometer um lapso ao dizer "sou advogado dele", corrigindo depois para "fui advogado dele".

Em maio deste ano, o Departamento de Justiça liderado por Blanche chegou também a um acordo com a equipa de Trump sobre o processo contra o IRS, planeando utilizar 1,776 mil milhões de dólares de fundos do Tesouro para criar o chamado "fundo anti-armamento". Este arranjo suscitou dúvidas, inclusive entre alguns republicanos, e foi posteriormente bloqueado por uma liminar de um tribunal federal, tendo o Departamento de Justiça revogado formalmente a ordem de criação do fundo.

Por isso, os democratas não confiam de todo que o procurador-geral cumpra as suas funções. E embora a versão final dos republicanos tenha acrescentado pela primeira vez um canal para a intervenção dos procuradores-gerais estaduais na aplicação ética, na prática não alterou o núcleo de toda a estrutura de aplicação: para o presidente e outros funcionários públicos sujeitos a restrições, o procurador-geral dos EUA continua a ser a única entidade que pode intentar diretamente ações civis de execução ao abrigo da lei.

Quanto aos procuradores-gerais dos estados, os poderes que recebem são muito menores. Por exemplo, em relação a alegadas violações por Trump, o procurador-geral do estado não pode processar Trump, nem pode pedir diretamente ao tribunal que aplique coimas, recupere lucros ou ordene a alienação de ativos. Só pode processar o procurador-geral para contestar a não aplicação a nível federal, pedindo ao tribunal federal uma providência cautelar.

Esta é a principal razão pela qual Warren continuou a criticar duramente as novas cláusulas éticas antes da votação processual. Descreveu a solução final dos republicanos como uma "folha de figueira fraca (weak fig leaf)" e afirmou no Senado que os procuradores-gerais dos estados não podem tomar medidas de execução diretamente contra o presidente: "Tudo o que podem fazer é processar o antigo advogado pessoal de Trump, ou seja, o procurador-geral, tentando levá-lo a agir".

E mesmo que se chegue a esse ponto, os estados ainda enfrentam uma segunda barreira — a "agência de ética competente".

De acordo com o projeto final, se a agência de ética competente já tiver emitido um parecer jurídico sobre uma potencial violação, concluindo que a atividade relevante não é proibida pelas cláusulas éticas, o procurador-geral do estado já não pode intentar uma ação ao abrigo deste mecanismo. No caso de "interesses económicos significativos", se a agência de ética competente publicar um aviso confirmando que os direitos relevantes já foram vendidos ou transferidos para um fideicomisso cego qualificado, a ação também não pode ser proposta.

De acordo com a legislação norte-americana em vigor, a agência de ética competente para o presidente e outros funcionários do poder executivo é o Gabinete de Ética Governamental dos EUA (Office of Government Ethics, OGE). Para senadores, deputados e funcionários judiciais federais, as agências correspondentes são, respetivamente, a Comissão de Ética do Senado, a Comissão de Ética da Câmara dos Representantes e a Conferência Judicial dos EUA.

Assim, um mecanismo que aparentemente aumenta a capacidade de supervisão dos estados acaba por criar, na prática, duas limitações consecutivas. Esta é também a razão central pela qual Warren e a ala democrata da Comissão Bancária do Senado consideram que o novo mecanismo de aplicação continua a ser insuficiente — embora a nova versão já não exclua completamente os estados, o poder de execução direta contra funcionários públicos continua concentrado no Departamento de Justiça, e as agências de ética dentro do sistema executivo mantêm a capacidade de bloquear ações judiciais dos estados. No seu discurso no Senado antes da votação, Warren descreveu este arranjo como um interruptor que permite "desligar a aplicação da lei".

Entretanto, o descontentamento dos procuradores-gerais dos estados com a lei CLARITY não se limita à questão dos conflitos de interesses do presidente. Em 14 de setembro, a procuradora-geral de Nova Iorque, Letitia James, liderou 17 procuradores-gerais estaduais de ambos os partidos numa carta ao Congresso, instando os senadores a oporem-se à lei CLARITY. No entanto, o foco dessa carta era a questão de saber se a reforma da regulação federal poderia, por sua vez, enfraquecer os poderes originais dos estados em matéria de regulação de valores mobiliários e de combate à fraude.

Letitia James e outros consideram que a lei pode permitir que a SEC "se sobreponha às autoridades estaduais de registo (preempt state registration authorities)", e que a redação relevante não é suficientemente clara, aumentando assim as disputas jurídicas para os estados no futuro no combate à fraude e na responsabilização de empresas infratoras. Alertam que este alargamento da preempção federal da SEC pode não só afetar os ativos digitais, como também conferir à SEC um poder discricionário mais amplo, alterando a fronteira de longa data entre a regulação federal e estadual de valores mobiliários.

Portanto, os estados levantaram, na verdade, dois tipos de objeções em relação à CLARITY: uma no sentido de obter mais poderes, com um poder de execução direto verdadeiramente independente; e outra no sentido de preservar os poderes existentes, evitando que as competências de proteção dos investidores e de aplicação da lei de valores mobiliários que os estados já possuem sejam enfraquecidas.

Sem retroação sobre ganhos antigos, nem corte total dos interesses atuais

Além do mecanismo de aplicação, outro aspeto da versão final que desagrada aos democratas é o facto de não exigir que os funcionários públicos se desvinculem completamente da riqueza cripto já existente.

Em primeiro lugar, há a questão do tempo. O texto final estipula que o capítulo sobre ética em ativos digitais será, em princípio, implementado o mais tardar 360 dias após a entrada em vigor da lei. Se as regras finais relevantes forem concluídas antecipadamente, a entrada em vigor poderá ocorrer 60 dias após a publicação oficial das regras.

Mais importante ainda, o projeto estipula claramente que a proibição de os funcionários públicos emitirem ou patrocinarem ativos digitais só se aplica aos ativos digitais emitidos ou patrocinados no dia da entrada em vigor do capítulo ético ou após essa data. Isto significa que, mesmo que a versão atual da lei seja aprovada, não será possível, com base nestas novas regras éticas, aplicar retroativamente sanções a atos anteriores de Trump, como a emissão de $TRUMP, nem utilizar o mecanismo de recuperação de lucros para recuperar receitas relevantes obtidas antes da entrada em vigor da lei.

No entanto, a não retroação não equivale a uma isenção direta de todos os interesses cripto atuais de Trump. Se se enquadrarem na definição de "interesse económico significativo", terão de ser alienados antes da entrada em vigor formal do capítulo ético. Mas, para os democratas, o problema é que a "alienação" aqui não é uma venda forçada; pode também ser feita através da transferência para um fideicomisso cego qualificado.

O fideicomisso cego corta o poder de gestão dos ativos e o acesso à informação. Depois de os ativos serem entregues a um administrador independente, o funcionário público sujeito a restrições deixa de poder participar nas decisões diárias de investimento e não pode conhecer livremente as operações de compra e venda do administrador. A versão republicana da lei CLARITY estipula ainda que, desde que os direitos tenham sido legalmente transferidos para um fideicomisso cego, os atos subsequentes do administrador e das empresas investidas pelo fideicomisso, incluindo a continuação da emissão ou patrocínio de ativos digitais, não serão, em princípio, atribuídos a esse funcionário público.

Mas a perda de controlo não afeta o interesse económico. De acordo com a atual Lei de Ética Governamental dos EUA, um fideicomisso cego qualificado não exige que o proprietário original renuncie ao direito final de beneficiar. O próprio funcionário público, o cônjuge ou os filhos elegíveis podem continuar a ser beneficiários do capital e dos rendimentos do fideicomisso. Ou seja, um funcionário pode não saber como o administrador gere os ativos, mas ainda assim beneficiar dos rendimentos e da valorização desses ativos.

Esta é também uma divergência fundamental entre democratas e republicanos nas cláusulas éticas.

A versão republicana preocupa-se mais em cortar o controlo direto do presidente sobre os ativos privados. Consideram que, desde que o presidente não possa gerir pessoalmente empresas, decidir investimentos ou ter acesso a informações específicas sobre transações, o risco de utilizar o poder público para gerir ativamente a riqueza privada já fica reduzido.

Já alguns democratas de linha dura exigem uma desvinculação económica mais completa. Na sua perspetiva, mesmo que as operações de investimento concretas tenham sido entregues a terceiros, o presidente continua a ter uma potencial ligação de interesse económico quando define políticas para todo o setor das criptomoedas.

Além disso, nem todas as participações em empresas de criptomoedas acionam o requisito de "interesse económico significativo".

De acordo com a definição de "interesse económico significativo" mencionada acima, uma empresa, mesmo que dependa fortemente do negócio de criptomoedas, não cai necessariamente nesse âmbito. Por exemplo, uma empresa que tenha simultaneamente receitas diversificadas de venda de tokens, rendimentos de reservas de stablecoins, taxas de transação, empréstimos, custódia, rendimentos de investimento, etc., só não cumpre a condição prévia relativa à estrutura de receitas da empresa se as receitas de "emissão ou patrocínio de ativos digitais" não forem a maior rubrica individual.

Isto também significa que, para empresas como a World Liberty Financial, com estruturas de negócio e acionistas mais complexas, é difícil determinar diretamente, apenas pela sua natureza cripto, se os direitos relevantes estão necessariamente sujeitos a restrições. A aplicação final dependerá da composição das receitas da entidade jurídica específica, das participações efetivamente detidas por Trump e da forma como as diferentes receitas são classificadas pelos reguladores.

Os acordos de licenciamento de longo prazo e de partilha de receitas já existentes são, atualmente, uma espécie de contas difíceis de acertar. A lei não retroage explicitamente sobre ativos digitais já emitidos ou patrocinados antes da entrada em vigor, mas se um acordo de licenciamento de marca, partilha de receitas ou promoção assinado anteriormente continuar a ser cumprido após a entrada em vigor da lei, não fica totalmente claro no texto final se se trata de um "patrocínio existente" já concluído ou de um "ato de patrocínio" ainda em curso, cabendo à agência de ética competente uma interpretação posterior.

Além disso, no que diz respeito aos membros da família, também ficou uma lacuna evidente. O texto final restringe explicitamente o próprio funcionário público e o cônjuge, mas não inclui os filhos adultos como pessoas sujeitas a restrições. Ou seja, os filhos do presidente Trump não estarão sujeitos às proibições de emissão de moedas, patrocínio ou detenção de "interesses económicos significativos".

Assim, mesmo que utilizem a sua notoriedade e influência comercial como membros da família presidencial para participar em projetos de criptomoedas, desde que a conduta relevante não acione adicionalmente uma relação de interesse do próprio Trump, estas cláusulas éticas da CLARITY continuarão a não ser aplicáveis.

Esta foi precisamente uma das últimas alterações propostas pelos democratas antes da votação: alargar o âmbito dos membros da família nas cláusulas éticas, incluindo os filhos adultos de Trump. No entanto, os republicanos acabaram por não aceitar esta exigência.

O "último 20%" da disputa sobre a lei CLARITY

A indústria das criptomoedas espera que o Congresso ponha fim à incerteza regulatória de longa data e estabeleça um conjunto de regras de mercado mais estáveis para os ativos digitais, o que é também uma razão importante para o impulso bipartidário da lei CLARITY.

Mas esta legislação enfrenta, numa encruzilhada crucial, uma realidade muito particular.

O presidente dos EUA, que detém interesses comerciais consideráveis em criptomoedas, controla simultaneamente o Departamento de Justiça, as nomeações dos responsáveis das agências reguladoras do executivo e um vasto poder de execução de políticas. Neste contexto, as cláusulas éticas já dificilmente podem ser vistas como um anexo marginal da lei CLARITY, tendo-se tornado uma das questões centrais para que esta lei obtenha apoio político suficiente.

O que os democratas sempre questionaram é se este sistema corta realmente a ligação de interesses entre a riqueza cripto privada do presidente e o poder regulatório público.

Se as agências de ética responsáveis por interpretar parte das regras continuarem a pertencer ao sistema executivo do presidente, e o poder de aplicação direta contra o presidente continuar concentrado no Departamento de Justiça; se as receitas de tokens já existentes não forem retroativas e as participações elegíveis em empresas puderem continuar a beneficiar através de fideicomissos cegos; se os filhos adultos continuarem fora do âmbito direto das cláusulas éticas, então, mesmo que a lei inclua proibições de emissão de moedas, alienação de interesses e sanções civis, alguns democratas continuarão a considerar que esta separação não é completa.

Portanto, o que está em jogo no final da CLARITY é uma questão mais fundamental: quando o Congresso se prepara para redefinir as regras de todo o setor das criptomoedas, a que distância económica devem estar, em relação a esse setor, aqueles que elaboram e aplicam essas regras.

Os republicanos afirmaram anteriormente que Trump já aceitou cerca de 80% do pacote ético de Tillis e Gallego. Mas a votação processual de 15 de setembro não conseguiu ultrapassar o limiar dos 60 votos, o que também mostra que as divergências restantes não são um "20%" que possa ser facilmente ignorado.

Para esta negociação, o que pode realmente decidir o destino da CLARITY é precisamente este último 20%.